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本質(zhì)意義上分包并非天生“萬(wàn)惡”的。分包是指總承包單位將其所承包的工程中專業(yè)工程或者勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給其他承包單位完成的活動(dòng)。分包機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷，在于中標(biāo)供應(yīng)商僅僅表明其整體條件符合要求，但不代表在所有具體方面都有優(yōu)勢(shì)，通過(guò)分包可以使中標(biāo)供應(yīng)商將自己不具優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目交由更具優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)商完成。通過(guò)不同的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高效率，提高質(zhì)量，這也是分包行為的合理性所在。

然而，分包機(jī)制并非沒(méi)有缺陷。由于利益驅(qū)使和監(jiān)管缺失，分包行為在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)容易發(fā)生變形，體現(xiàn)在建筑工程領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為違規(guī)層層分包、轉(zhuǎn)包和行為。國(guó)家審計(jì)署在歷年審計(jì)報(bào)告中都披露過(guò)違規(guī)分包現(xiàn)象。2007年審計(jì)報(bào)告中指出，三峽水利樞紐工程中，一些中小合同項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制度，部分單項(xiàng)工程被違規(guī)轉(zhuǎn)分包。2008年審計(jì)報(bào)告中指出，渝懷鐵路、京津城際軌道等鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，承包單位違規(guī)將8.69億元的工程分包、轉(zhuǎn)包給無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)不符合要求的單位或個(gè)人。2010年審計(jì)報(bào)告顯示，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建72個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、753所學(xué)校和22個(gè)縣城鄉(xiāng)居民住房項(xiàng)目中，14個(gè)重建項(xiàng)目存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包。

違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包不僅導(dǎo)致建筑業(yè)市場(chǎng)承發(fā)包行為的不規(guī)范，擾亂了建筑業(yè)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且由于層層分包，多層盤剝，使建筑工程質(zhì)量存在重大缺陷，隱藏著巨大的安全隱患，危及人們的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全，甚至國(guó)家和社會(huì)公共利益。