征用是憲法上的一個基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征用”。從目前來看，土地征用是我國政府最常用的一種征用類型。從世界各國情況來看，無論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規(guī)定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見土地征用是國家憑借國家機器強制性實現(xiàn)的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移必然給土地原所有人帶來財產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來的不安定等），因而各國法律都明確規(guī)定了國家應(yīng)給予土地被征用人相應(yīng)的補償。

在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，雖然征用是以國家意志無條件實施的，但法律認(rèn)為財產(chǎn)損失不是社會成員必須承擔(dān)的義務(wù)，因而國家必須按被征地的市場價值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來的精神痛苦，加拿大有“干擾損失補償”和“重新安置困難補償”；但日本法律認(rèn)為，土地征用是為了公共利益而實行的，所以由于征用而帶來的精神痛苦是被征用者作為社會成員應(yīng)盡的義務(wù)，國家不予補償。

可見，土地征用完全因國家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉(zhuǎn)移，但很多國家在實施征用時，均按等價交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實質(zhì)上是一種特殊的市場交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會成員的國家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認(rèn)可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場價值而進(jìn)行交換。因此，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場價格。

由于我國實行土地公有制，分國家所有和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此國家征用土地的客體只有農(nóng)村集體土地一種。同時，我國法律禁止土地的買賣，只有國有土地可依法有償出讓、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。因此，嚴(yán)格從現(xiàn)行法律法規(guī)意義上講，農(nóng)村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，別無其他市場交易的可能。長期以來，我國在征用農(nóng)村集體所有土地時，采取的是土地補償與勞動力安置相結(jié)合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據(jù)被征用農(nóng)業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍�？梢�，這是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場價格無關(guān)。

多年來，以上農(nóng)地征用補償方式既為國家建設(shè)有效地控制了用地成本，同時也為維持被征地農(nóng)民生活水平起到了保障作用。然而，近年來，各地農(nóng)民對征地的不滿情緒越來越大，焦點就是認(rèn)為補償太低。當(dāng)然，目前在征地中出現(xiàn)了一些基層政府部門人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規(guī)定的上限給予農(nóng)民補償，仍常常發(fā)生農(nóng)民認(rèn)為補償費太低而對征地進(jìn)行抵觸的情況。

那么，為什么過去能被農(nóng)民接受的補償費標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)在越來越不易被接受呢？一個很重要的原因就是農(nóng)民有了新的參照標(biāo)準(zhǔn)——農(nóng)地流轉(zhuǎn)補償。當(dāng)前，在我國特定的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，出現(xiàn)了一種新的農(nóng)村集體土地市場交易現(xiàn)象——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將已依法辦理過使用手續(xù)的存量非農(nóng)建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓或出租給該經(jīng)濟(jì)組織以外的其他主體。雖然在我國現(xiàn)有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據(jù)，但目前集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在。

這既有人們充分認(rèn)識了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉(zhuǎn)來牟取經(jīng)濟(jì)利益的主觀原因，也有因城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)，造成存量集體非農(nóng)建設(shè)用地閑置，需要通過流轉(zhuǎn)來提高土地利用效率的客觀原因。這實質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，絕大多數(shù)資源的配置都是由市場機制來完成的，土地作為一項重要的經(jīng)濟(jì)資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開化、規(guī)范化。也就是說，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區(qū)，事實上已形成了一種集體非農(nóng)建設(shè)用地的交易市場——農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。